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刘植荣:境外公务员财产公示的做法  

2016-02-17 19:01:03|  分类: 关注社会 |  标签: |举报 |字号 订阅

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境外公务员财产公示的做法
作者:刘植荣 微信公众号:zhirong-liu

公务员财产公示始于英国,时间是1695年,距今已三百多年,现在,这种最有效的反腐制度已成国际惯例。

1.对公务员财产公示的另类声音

2013年1月24日,广东省人大代表叶鹏智在广东省“两会”上反对公务员财产公示,他说:“官员也是人,也有隐私;官员是公仆,不是老百姓的奴隶。”叶鹏智认为,让公务员公示财产,“越是这样,社会风气越不利于公平公正,要警惕一些人打着‘民意’的旗号搞民粹主义。”他还建议采取“摇号”的办法随机抽检,摇到谁让谁公示财产。

叶鹏智提出自己的看法,这是他作为代表的权利,无可厚非。但我想,他或许不能代表人民,因为人民呼唤公务员财产公示制度已有十多年。我在网易微博进行了一项调查,99%的人要求公务员财产公示。其实,公务员财产公示是国际惯例,自英国1695年通过《腐败行为法案》以来,世界绝大多数国家出台了公务员财产公示法。 

2.从政必须放弃财产隐私权

公务员财产公示已成为国际反腐败的共识,世界银行金融市场透明局局长吉恩·佩斯姆说:“财产公示制度使腐败官员掩盖犯罪活动或隐匿非法所得更加困难。公众和反腐机关应支持20国集团呼吁的公务员财产公示制度,因为这是把公务员盗贼诉诸法律审判的一个有效措施。”

任何一个行业,都有其职业特性,对本行业从业人员有特殊的要求。例如造币行业,其职工在下班时必须接受身体探测检查,看有没有把货币偷带出去,职工不能以隐私权为由拒绝身体探测检查,如果你想捍卫自己的这点隐私权可以,那就辞职离开造币行业。

同理,公务员财产公示是从政的最基本要求,因为公务员要管理和使用人民的钱财,这和造币工人一样,人民为防止公务员“监守自盗”,就必须采取一些特殊手段进行监督。所以,要想当公务员,就必须放弃财产隐私权;不想放弃财产隐私权,就别当公务员。

俄罗斯在出台公务员财产公示法规时遇到的阻力很大,针对一些官员以“隐私权”、“条件不成熟”等借口阻挠财产公示立法,普京气愤地回击道:“如果政府中谁不愿意公示自己的财产,那他一定是个贪官,是禽兽不如的东西!”

其实,建立公务员财产公示制度有利于保护公务员。俗话讲:大恶是小恶之积。有了财产公示制度,就相当于给公务员戴上了“紧箍咒”,任何以权谋私行为都会受到监督,并被及时揭露,这就警示公务员在从政的任何场合、任何环节都要做到“慎独”,防止在贪欲的驱使下由小贪到大贪,逐步走向罪恶的深渊。

3.财产公示是国际惯例

政府的每一分钱,都是人民的钱,政府的任何损失,都是人民的损失。可见,腐败就是一种税,是腐败官员对人民征收的“脏税”,这笔税款要由全体人民交纳。

世界很多国家把公务员的贪污受贿纳入非法占用公私财物罪,和盗窃一个性质的犯罪。2007年9月,世界银行与联合国毒品与犯罪问题办公室成立了被盗财产追索计划,该计划的主要目标之一就是促进和规范世界各国公务员财产公示制度,联合国秘书长潘基文在2007年9月17日说:“这个计划将促进发达国家和发展中国家之间以及公共部门与民间的更有效的合作,确保被非法占有的财物物归原主。”

联合国毒品与犯罪问题办公室主任安东尼奥·马里亚·科斯塔科斯塔在2008年1月28日说:“腐败侵犯了我们所有的人……与腐败作斗争是我们共同的责任。”

公务员财产公示是政府“透明化”的要求,是反腐的有效手段。同时,公务员财产公示也是诚实的表现,很容易以此取得公众对政府的信任,便于政府各项政策的顺利贯彻执行。

目前,不但老牌的资本主义国家毫无例外地建立起财产公示制度,就连坦桑尼亚、尼日利亚、洪都拉斯、莫桑比克、菲律宾、哈萨克斯坦、巴基斯坦、斯里兰卡、印度、越南等经济较落后的发展中国家也出台了公务员财产公示法规,就是中国的香港、澳门、台湾也建立起完善的公务员财产公示制度。

截止到2010年底,在世界银行数据库中的176个国家中,有146个国家建立了公务员财产公示制度,占83%。经合组织(OECD)34个成员国全部实施公务员财产公开法规,拉丁美洲、加勒比、东欧和中亚实施公务员财产公示法规的国家占90%,南亚、东亚、太平洋和撒哈拉南部非洲占65%以上,中东和北非为60%。 

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4.从澳门欧文龙案看财产公示的威力

有的国家和地区建立了财产申报制度,但从实践效果看,只申报不公示的反腐效果很有限,基本上是流于形式。

澳门过去执行的是公务员财产申报制度,只有法官、警察和廉政公署的人员才可以查阅公务员的财产申报资料。澳门特别行政区前运输工务司司长欧文龙因贪污案于2006年12月被廉政公署逮捕,2009年4月2日,澳门终审法院判处欧文龙犯有虚假财产申报、滥用职权、受贿、洗钱及财产来源不明等81项罪,被判监禁28年半,成为澳门特区政府成立以来因贪腐下台的最高级官员。

欧文龙的财产申报与其实际拥有的资产严重不符,欧文龙通过政府合同收取回扣,其夫妇资产聚敛至8.5亿澳元,是两人合法收入的61倍。

欧文龙案件曝光后,澳门朝野感到只要求公务员财产申报远远不够,必须公示,因为在案发前,由于公众看不到欧文龙的财产资料,也就无从发现欧文龙的贪腐端倪。如果实行公务员财产公示制度,通过民主监督,也许早就发现了欧文龙腐败的蛛丝马迹,通过民众举报得到及时处理,也就不至于把“苍蝇”养成“老虎”,这同时也挽救了欧文龙。

澳门民众把公务员财产“只申报不公示”形象地比喻称:“这种做法堵住了以身犯法者的门,又给他们留出了一扇窗。”对于民间要求公务员财产公示的诉求,澳门官方积极回应,澳门廉政公署对财产申报法律展开检讨和修订。2013年1月3日,澳门立法会全票通过公务员财产公示法案,从而堵住了公务员贪腐的“门”和“窗户”。 

澳门特区人士高展鸿接受媒体采访时说,澳门公务员对财产公示不担心也不惧怕,他自己作为一名公务员也觉得这是一件很自然的事情。

5.谁该公示财产

从各国立法实践看,公务员财产公示是“由上而下”推行的,先从高级公务员和议员(人大代表)开始,然后逐步推广到普通公务员。这是因为,高级公务员掌握着更大的权力,他们一旦腐败,给公共利益造成的损失也更大。俗话讲“正人先正己”,财产公示从高级公务员开始,领导以身作则,自然便于把这项制度贯彻下去。

世界银行报告显示,在建立公务员财产公示制度的国家里,规定高级公务员必须公示财产的国家占100%,规定内阁成员必须公示财产的国家占93%,规定议员(人大代表)必须公示财产的国家占91%,规定高级司法人员必须公示财产的国家占62%。

公务员财产公示,并非限于公务员自己,还应包括公务员的配偶、子女,甚至还包括父母,而不管其国籍如何。这是因为,如果只公示公务员自己的财产,他可以把贪污、受贿的财产放到配偶、子女和父母名下,甚至转移到海外,这就让公务员财产公示流于形式,起不到遏制腐败的作用。

俄罗斯总统普京在2012年12月12日发表国情咨文时强调,公务员财产公示要从高级领导人做起,例如总统、总理和他们的家人。普京说:“如果一名官员在公开赞许俄罗斯伟大的同时,却将资产转移到海外,人们如何信任他?”

俄罗斯必须公布财产的公务员分文职部门、军事部门和其他联邦部门,大致是局级以上的领导,腐败风险大的部门职务相应降低。国有企业、基金会的高管也纳入财产公示范围。

除了公示财产外,俄罗斯还禁止公务员及其家属在境外拥有任何财产和银行账户。2012年12月23日,俄罗斯国家杜马以437票赞成、1票弃权的表决结果一致通过一项法案,禁止所有公务员、军人及其配偶和未成年子女在境外拥有任何财产和开设银行账户,禁止购买或持有外国公司的有价证券。如违反上述规定,判处5年以下有期徒刑,并课以500万—1000万卢布的罚款,3年之内不得担任公职。国家杜马制宪和国家建设委员会第一副主席维亚切斯拉夫·雷萨科夫说:“公职人员不允许一条腿在这里,在俄罗斯,另一条腿在国外。”

韩国1981年12月31日通过了《韩国公职人员伦理法》,规定申报义务者为四级以上的公务员及相关人员、所有法官和检察官、上将以上的军官、总监以上的警官、政府企业高管、高等院校的正副校长和学长,此外,接受中央政府或地方政府出资的机关、团体的任职人员也要申报财产。需要申报的财产不仅限于公务员本人,也包括配偶(含长期同居者)和三代直系亲属的财产,但出嫁的女儿和外祖父母、外孙子女除外。

巴西1993年11月10日颁布的《高级公务员财产申报法》规定,必须申报财产的官员包括:总统、副总统、部长、议员、联邦法官、联邦检察机构成员、在联邦各权力机关的一切人员。

土耳其1983年出台的《公务员财产申报法》规定,需要申报财产的公务员包括所有通过选举进入公务员队伍的人员,包括村长和村委会成员、公证员、国企管理层等人员。 

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6.该公示哪些财产

公务员应该公示的财产应包括一切收入、投资收益、动产、不动产、所收礼品、收到的款待等。

美国规定,公务员必须报告的财产信息包括所有收入及累计超过100美元的酬金,要详细写明来源、时间和数额。对从亲属以外的人那里获得交通、住宿、食品、消遣等,也要折合成货币价值,累计超过250美元就要报告。收到的任何礼品按市场价格超过35美元,则必须报告。

2013年1月29日,美国参议院以压倒性多数票批准参议员约翰·克里出任下任国务卿。克里是国会议员,他在被正式任命为国务卿的同时,将自动辞去议员职务。美国的议员和政府公务员不能交叉任职,即政府公务员不得任议员,反之,议员也不得任政府公务员。克里担任国务卿要职,民众对他的财产很关注,任何人都可以在国会网站上查询克里的每一笔财产。

乌克兰规定,公务员必须在每年4月1日前如实提交个人上一年度在世界范围的所有财产、收入、支出等财务状况资料,包括所有本币和外币银行账户,国家税务部门负责对财产报告进行审查,如报告不实,则辞退公务员。公民竞聘公务员职位也必须提交财产报告,报告失实则失去竞聘资格。

土耳其规定,公务员应公示的财产包括公务员自己、配偶及子女名下的所有不动产、各种收入、债券、黄金、珠宝等。

韩国规定,公务员应公示的财产包括事实上拥有的境内外所有财产和向非营利机构捐赠的财物,也包括首饰、古董、珠宝、艺术品和会员券等。 

7.如何公示

“公示”与“申报”是有区别的。“公示”是把自己家庭的所有财产、收入和支出信息向公众展示,任何人都可以查阅,其目的就是落实民主监督制度。而“申报”只是把自己家庭的财产信息向上级报告。

财产公示一般每年进行一次,少数国家在公职人员参选前申报,任职时公示一次,卸任时再公示一次,如果任职期间财产有重大变动,也需及时公示。乌克兰则要求高级公务员在离职10年内仍须每年报告个人财产。

美国规定,公务员财产报告从当年的5月15日起的15日内向全社会公开,任何人都可以查阅这些信息。公众出于公共利益和反腐的目的,也可索取公务员财产报告的复印件。报告持续公示6年,满6年后,销毁这些信息,但正在进行调查的继续保留。

法国规定,需要公示财产的公务员在任职后的15天内提交财产报告,任职期间财产有重大变化要及时提交报告,任期届满前最早两个月、最迟1个月内,或在辞职、被解职等原因停止职务后的15天内重新提交财产报告,公务员的财产报告在《法兰西共和国政府公报》上公示。

8.严惩不如实申报财产的公务员

不少国家法律把贪污受贿和盗窃认定是同一性质的犯罪,即非法占有公私财产罪。对这一罪行,国外对公务员的刑罚一向严于普通百姓。

在法国,犯非法占有公私财产罪,同一涉案数额,对公务员的量刑要比普通百姓高出40%到1倍,对司法人员的量刑要高出2.3—3倍。譬如说,普通百姓偷盗5000元被判处两年徒刑,公务员贪污受贿5000元就要被判处4年徒刑,从事司法工作的公职人员贪污受贿5000元就要被判处8年徒刑。

在德国,犯非法占有公私财产罪,对公务员的量刑要比普通百姓高出1倍。在加拿大,犯非法占有公私财产罪,对公务员的量刑要比普通百姓高出0.4倍。

在俄罗斯和东欧国家,犯非法占有公私财产罪,对公务员的量刑也普遍高于普通百姓。

土耳其规定,如果应该公示财产的公务员任职期间未按规定时间提交财产报告,将被解职,并可处以3个月至1年的监禁。提供虚假报告者被处以6个月至5年的监禁,并判罚金500万至1000万里拉,没收非法所得,如果非法所得被转移或使用,则用合法财产补足差额。对获刑的公务员,刑满后终身不得录用公职。

韩国的公务员伦理委员会审查公务员的财产报告,如财产报告有隐瞒造假嫌疑,通知司法机关对财产报告人进行调查或搜查。规定时间内不提交财产报告或提交的报告有欺瞒行为者,视情节轻重,可判处1年以下拘禁或1000万韩元以下的罚款。

中国台湾“法务部廉政署”在官网公布了2011年度违反公职人员财产申报法处罚名单,共有139位官员上榜,最高一位罚金多达380万元新台币,受罚者是名叫陈信安的官员,受罚缘由是故意隐匿财产。

印度从2003年3月开始,任何竞选公职的人必须公示自己家庭财产明细。北方邦前首席部长马雅瓦迪·古默里在2004年竞选时财产是40万美元,到2008她在任时公示的财产是1300万美元,包括72处房地产和54个银行账户,成为印度纳税最高的20人之一,而她在2004年到2008年公示的合法收入只有每年5万美元。

由于马雅瓦迪公示的财产与收入明显不符,中央调查局(CBI)便展开对马雅瓦迪的调查,并把她告上了新德里高等法院。马雅瓦迪领导的社会民主党发表声明,称她的额外资产是礼品和支持者的捐款。2011年8月3日,新德里高等法院驳回了中央政府对她的起诉,称马雅瓦迪没有义务公示自己获赠的礼品和支持者的捐款。2012年10月4日,马雅瓦迪财产公示不实案再次引起关注,最高法院已介入调查。(本文发《羊城晚报》)

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