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刘植荣:论法国的集会自由  

2010-03-16 00:49:00|  分类: 关注社会 |  标签: |举报 |字号 订阅

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论法国的集会自由
LA LIBERTÉ DE RÉUNION EN FRANCE

作者:刘植荣 LIU Zhirong 刘植荣:论法国的集会自由 - 刘植荣 - 刘植荣的博客支持 

光明网首页评论员文章】法国大革命以来,“街头政治”——公民集会——成为法国的一种政治形式,人民通过自由集会表达自己的诉求,直接参与政府的监督与管理,以此弥补代议制政府的某些缺陷。集会自由是公民参与群体活动的基本人权和民主形式,没有集会自由,言论、结社、游行、示威和宗教自由就失去它们的大部分意义,为此,《世界人权宣言》及各国宪法均保护公民的这种权利。但是,公民对集会自由运用不当,也会由此引发对公共秩序的危害,这就需要政府进行干预。在任何国家,这种干预都是两难选择:干预过度,会侵犯公民的集会自由;干预不力,是公权的不作为。法国的集会自由就是在这种忽左忽右的摇摆过程中发展起来的。

一、法国集会自由的产生(La naissance de la liberté de réunion en France

旧制度下根本不存在集会自由,任何集会都必须得到皇帝的预先授权。后来,皇权的控制也显现出一些宽容,“思想社”(la société de pensée)便乘机得到发展。

集会自由是法国大革命的产物。1789年,公民可以在“俱乐部”和大街上自由、自发地集会,然而,“人权和公民权宣言”(la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen,1789年8月26日通过)却忽视了对集会自由的描述。1789年12月14日的法律专门论述了集会自由的合法性,这是法国首次把集会自由写进了法律并给予确认。1791年,集会自由又被写进了宪法。法国对集会自由的初期立法中,同时规定了为维护公共秩序禁止武装集会和其他结社活动。“长裤汉”[1]决议取消了以往法律对集会自由的各种限制,使集会自由成为一种绝对自由。

督政府(le Directoire, 1795—1799年)将集会自由置于严密的监督之下,共和三年的宪法不允许政治集会和在公共场合聚众(包括非武装的)。第一帝国对集会自由给予更加严厉限制,1810年颁布的《刑法典》第291条授权政府对超过20人的集会可以自由处置,这就是说无需任何理由就可禁止集会。受大革命的影响,复辟时期(la Restauration, 1814—1830年)给游行示威一定的宽容;七月王朝(la Monarchie de Juillet, 1830—1848年)初期虽然血腥镇压了几次因集会引发的骚乱,但对集会同样表现出宽容,并允许“共和宴会”(la banque républicaine)的存在与发展,1848年爆发了无产阶级革命后,“公共宴会”被彻底禁止。

第二共和国(1848—1852年)初期正式恢复了集会自由,1848年4月的一份公告和11月宪法的有关条文都确保了集会自由的实施,仅仅禁止武装聚众。1849年6月的骚乱使政府不得不在1849年6月19日的法律中规定,“政府可以自主决定禁止危害公共安全的集会”,由此,作为一种民主制度的集会自由又遭到遏制。

拿破仑一世(Napoléon Ier, 1769—1821年,1804—1815年为法国皇帝)扼杀了集会自由,《刑法典》第291条禁止政治集会。拿破仑三世(Napoléon III, 1808—1873年,1852—1870年为法国皇帝)对政治集会的限制有所松动,并承认了其他集会的自由,但必须事先申报(这一集会申报制度今天仍然有效)。但是,在拿破仑三世时期,对集会自由的解释含糊不清,因为法律允许省长在认为集会可能给社会秩序造成危害时自主决定集会的“延期”,而没有解释“事先授权”和“延期”这两个法律术语的本质区别。

受巴黎公社的影响,集会自由在第三共和国(1870—1947年)初期遭到禁锢,直到1881年6月30日才颁布法律恢复了集会自由。该法律宣告了政治集会的自由,但必须要事先申报。天主教会拒绝接受这种需要申报程序的宗教集会制度,鼓动修改有关集会的法律,但并没有奏效,法令要求天主教会从1905年开始,必须接受事先申报制度下的宗教集会。1907年3月28日颁布的法律对1881年的法律进行了修改,取消了集会须事先申报的规定。

1881年和1907年制定的关于集会的法律大部分条文今天仍然有效,但在大街集会除外。大街集会制度被1935年和1945年的判案所完善,该判案明确定义了“大街集会”和“演出”这两种集会形式。

二、非大街集会(La réunion hors des voies publiques

非大街集会分公共集会和私人集会两种形式,但1881年6月30日和1907年3月28日的法律仅描述了公共集会(la réunion publique)。然而,在判案中有关公共集会的法律同样适用于私人集会。

(一)公共集会(La réunion publique

尽管1881年和1907年的法律承认公共集会的合法化但却没有对此进行解释。因此,对集会及公共集会概念的解释就成为判案的任务。

根据行政法院和最高法院的解释,“集会是人们临时的、有组织的聚集,其目的是听取某个思想或观点的阐述,或共同商讨维护某种利益。”对这一概念的理解应把握以下三个方面:其一是临时的聚集,这就把它和团体(l’association)区别开来,团体有一个永久的地点为其成员提供聚集场所;其二是一个有组织的聚集,这则把它同由群众自发地、偶然地汇集区别开来;其三是该聚集的目的是听取某个思想或观点,或共同商讨维护某种利益,这把它同演出区别开来,演出的目的是使听众得到娱乐。

为了正确区分公共集会和私人集会,判案给邀请人们参加集会的方式制定了标准。如果邀请未署名被邀请人,则是公共集会;反之,则是私人集会。由此推论,集会的性质与其地点无关。不管集会的邀请是散发在公共场合,还是张贴在居所大门上或以其他方式散发到公民住宅,只要没有被邀请人的地址和姓名,虽然集会在私人居所举行,也被视为是公共集会。

法律给公共集会广泛的自由。1881年6月30日的法律指出“公共集会可以在未获得事先授权的情况下举行”,可以“自由集会”;1907年3月28日的法律又补充了“集会可以在没有事先申报的情况下举行”。虽然这两个法律给公共集会充分的自由,但对其也有所制约。首先,除非集会的公共场所(如咖啡馆)关门较晚,公共集会一般不得超过晚上11点,这一制约对公共场所的安宁给予高度重视。其二,每次公共集会必须有一个至少3人组成的集会领导办公室,负责制定集会实施方案,维持集会秩序,在集会发生违法行为,尤其是集会的参与者发表演说、煽动人们违法犯罪时承担刑事责任。此规定使公共秩序得到了保障,因为它在集会办公室头上放置了一把达摩克利斯剑[2],时刻提醒集会的组织者为确保集会合法进行应负起责任并履行其义务。其三,省长、副省长和市长可以派遣“行政警察或刑事警察[3]”到集会现场行使干预权,其目的是监督集会,使之合法进行;应集会办公室的请求,或集会过程中发生了“冲突或暴力”,警察局长可以宣布终止集会。由于该法律没有规定集会的组织者应事先申报,公共权力无法对集会实施过程中的违法行为及时进行干预。尽管这项法律缺乏强制性,但它对公共秩序给予高度重视,把集会自由置于理性的监督、控制下,它最终还是被人们接受了。

本杰明(Benjamin)判案[4]确定,可以以公共秩序将会受到损害为由,允许市长行使行政警察权禁止公共集会,但必须在面临严峻形势且警察力量不足不能应付这种局面时才能行使禁止权。这一时期,不管集会的规模多大,如果没有正当理由,禁止在私人场所集会。

1849年8月9日的法律曾规定在戒严时“禁止被确认有煽动或维持动乱性质的集会”。1943年9月17日在阿尔及利亚首都阿尔及尔宣布训令,“在戒严期间,所有的公共集会须首先提出申请,申请包括集会的地点、日期和延续时间。”为严格执行这一事先申报制度,还列出了各项受限制的集会目录,其中包括文化集会和选举集会;其他类型的集会必须在整整5天前向市长或省长递交书面申请;市长或省长如果认为此“集会具有扰乱公共秩序的倾向”,则可以宣布政令,禁止集会,以对辖区实施有效的控制。在战争期间,人们不得不接受这一特别法律。但是,人民不仅要问,为了公共秩序而牺牲集会自由,那民主的性质又该是怎样的呢?

由于阿尔及利亚战争[5],1955年4月3日法国议会匆忙投票通过了一项法案,允许内政部长和省长在紧急状态下以“一般名义”行使集会禁止权,也就是说,不管何种情况,无须甄别,即可禁止一次集会。

为确保集会自由,法律对滥用警察权的行为给予处罚。新刑法[6]第432条规定,行使公安司法权力的人,或者担负公共事业服务任务的人,在行使职权或遂行任务时,明知发生非法剥夺自由之事实,在其有权终止此种事实时,故意不予终止,或者在其无权力终止此种事实时,故意不提请有主管权力之当局进行干预,处3年监禁并科30万法郎罚金。

(二)私人集会(La réunion privée

与“公共集会”相反,“私人集会”是通过有署名的邀请所产生的集会。从理论上讲,私人集会不会对公共秩序造成危害,因此,私人集会在司法制度的保护下是相对自由的。私人集会和公共集会一样,不管是何种性质,均可以自由进行,无须事先申报。与公共集会不同的是,私人集会不受1881年法律的3项限制,即无须在晚上11点前结束,也无须组建一个集会领导办公室,更无须向集会现场派遣警务人员。

尽管私人集会自由受到法国法律的有力保护,但同其他自由一样,它也受到一些制约。例如,工会在工作场所集会,应尊重为保证工厂和公共服务部门能正常运转所制定的规章;根据劳工法和工会法,禁止在车间内和行政部门的建筑物内集会。另一方面,行政法院的判案也表明,如果私人集会具有转变成危及公共秩序的公共集会的倾向时,该集会允许被禁止。

三、大街集会(La réunion sur les voies publiques

大街集会就是在主要街道上进行的集会。该集会主要有两个危害:首先,大街集会总是妨碍交通;其次,大街集会给公共秩序造成巨大的威胁。为此,法国1881年和1907年的法律都限制大街集会的自由,明确规定:“集会不应该在大街上进行”,此规定严重威胁了游行示威的自由。行政法院的判案和1935年10月23日的法律否决了“集会不应该在大街上进行”的规定,至此,游行示威才享受了充分的自由,但聚众一直被禁止。

(一)游行示威(La manifestation

根据1935年10月23日法律的解释,“游行示威”是指为了表明集体意愿而在街道上的人员聚集。这种聚集可以是运动的,称之为“列队”,也可以是非运动的,其唯一特征就是在街道上进行。

理解这一概念不能简单地认为游行示威就是“公共集会”。根据法律解释,“集会”的主要目的是听取一个思想或一个观点的表达,或者是商讨捍卫某种集体利益,其主要的活动是演说。而游行示威可以唱歌、呼喊口号、张示标语、散发宣传品,但并不一定提出一个思想或发表一个演说。从法律意义上讲,游行示威是和“集会”迥然不同的概念。这里需要说明的是,本文第三部分标题(大街集会)中的“集会”是一个日常用词,并非是法律术语。

1935年以前,关于游行示威的法律制度并不健全,对游行示威行政管理的随意性较大。当时,一些市长依据1881年6月30日的法律滥使对游行示威的禁止权,尤其是对宗教信徒的游行示威,尽管它并未对公共秩序造成危害。针对这种情况,行政法院从1909年开始逐步废除了1881年有关游行示威的法律条文,并修改了1905年12月9日关于保证宗教自由的法律,因为这部法律并未考虑公共秩序的因素而绝对禁止宗教信徒的游行示威。

1935年10月23日的法律虽对游行示威进行了明确的规定,但对政治性和社会性游行示威的解释明显不足。该法律把游行示威分为“地方习俗”(conformes aux usages locaux)的和“非地方习俗”的。地方习俗的游行示威是完全自由的,它无需事先申报就可以举行。人们也注意到,根据地方习俗的游行示威的传统特征,它们也会对公共秩序造成危害(如狂欢节的游行,10月11日的老战士游行),于是也把它置于受监管的自由制度下。非地方习俗的游行示威虽然也可以自由地组织进行,但需在整整三天前向省长(在市区向国家警察)或市长递交书面申报,其内容包括组织者的姓名和住址,并有3位组织者的签名,指明游行日期、起止地点、路线和延续时间。当局接到申报后,应立即给申报人回执,并在3天内对该游行示威的危害性给予评估,如认为它具有危害公共秩序的倾向,则可禁止此游行示威,否则,应予批准。新刑法第431条规定,对未按法律规定的条件事先进行申报,在公共道口上组织游行示威的;在公共道口上继续进行依法律规定之条件已受到禁止的游行示威的;制作不完整或不准确的申报,足以使人对拟进行的游行示威的目的与条件做出错误判断的行为者,处6个月监禁并科5万法郎罚金。

新刑法对游行示威自由给予保障,对相互串通,并借助威胁手段,妨害集会或游行示威自由的,处1年监禁并科10万法郎罚金。

(二)聚众(L’attroupement

1848年6月7日和1960年6月4日的法律把聚众与自发聚集区分开来,其目的就是,只要公共秩序没有受到威胁或对警察权给予足够的尊重,自发聚集就可享受充分的自由,但并不保障聚众自由。新刑法第431规定,“在大街上或在公共场所聚集人群,可能对公共秩序造成危害,构成聚众滋事罪。”根据这一模糊的定义,人们可以推论,地方习俗的游行示威和申报的非地方习俗的游行示威原则上不包括聚众。然而,它们在实施过程中会改变性质,“可能对公共秩序造成危害”,据此,也可被禁止。出于同样的考虑,没有事先申报的非地方习俗的游行示威,可以从法律上认为是聚众。

我们可以从组织、意愿和危害这三个方面来理解自发聚集、聚众和游行示威三个概念的不同。自发聚集是没有组织,没有集体意愿的偶然聚集的人群,它没有对社会的危害性;聚众虽然也是偶然的群众聚集,但它有一种共同的集体意愿,它会对社会造成危害,是自发聚集的恶性发展;游行示威则是有组织、有集体意愿的聚集,它对社会也具有一定的危害性。如一群闲逛的人在大街上围着卖艺人,这就构成了自发聚集,但不能认定这种聚集就是游行示威;只要这种聚集不危害公共安宁或公共安全,那也不是聚众,但如果造成危害则是聚众。

根据对聚众的定义,市长或省长可以随意使用警察权驱散聚众的人群。为了避免不必要的暴力,新刑法严格规定了驱散的程序,面临聚众者实施的暴力行为,由省长、专员、市长或其一名助理、负责公共安全的警务官员、佩带职务徽标的人员发出二次催告,并使用扩音机、其他音响设备、强光设备警告,令其自行解散无效后,可动用公共武力驱散滋事聚众。

携带武器聚众、叫喊、公开演讲,或者张贴、散发传单,或者采用其他传播文字、讲话或图像之手段,直接煽动武装聚众滋事者,要受到法律的严厉惩罚。值得注意的是,如果聚众使用暴力,将构成暴动罪。新刑法第412条规定,构置街垒、防御工事,或者构筑旨在阻止公共力量采取行动之任何工事;公然使用强力或者采用诡计,占据或摧毁任何建筑或设施者可被判处15年徒刑并科150万法郎罚金;领导或组织暴动的将会受到终身监禁并科500万法郎罚金。

1970年6月8日的《反砸抢法》认为,组织聚众时没有对他人给予足够的重视而造成严重后果的,就认定是犯罪。1914年4月16日的法律规定,聚众滋事者应对受害者赔偿损失(同样适用于游行示威和自发聚集的受害者)。然而奇怪的是,当时把这种诉讼交由刑事法官处理。1983年1月7日和1986年1月9日的两个法律终结了这种反常现象,规定在行政法官的监控下,由国家赔偿聚众滋事受害者的损失。这两个法律文件也尊重了1914年法律的基本原则,即聚众滋事的受害者获得赔偿的前提条件是,损害主要是聚众过程中的犯罪或违法暴力行为所造成的,而不是由一般的拥挤造成的。对受害者是否参加聚众和他的损害是由聚众参与者造成的还是由平暴警察引起的在所不问。不管是肉体损害、物质损害还是商业损失都在赔偿范围内。这样做并非忽略了国家的利益,由于给受害者赔偿后,国家可以对已证实的造成损害的肇事者提起上诉,对其科以罚金。

四、演出Le spectacle

“集会”和“游行示威”都是以交流思想和表明一个集体意愿为目的,而演出则不同,它只有一个简单的目的:娱乐。演出可以在公共地点也可以在专门演出的私人地点进行。1945年10月13日的法令确定了演出的司法制度,该法令把演出分6类,但概括起来讲就是纯娱乐性演出和戏剧音乐会演出两大类。而对电影放映另有专门的立法。

(一)纯娱乐性演出(Le spectacle de curiosité

1945年的法令对纯娱乐性演出解释为:“主要是在集市和展览会上的演出,它们可以是木偶剧、夜总会或者是体育表演(如拳击等)。”此类演出置于严格的行政控制之下。

要想成为职业演出经营者,必须有营业执照,证明他本人的品行和经营范围。执照由国民教育部长根据下属一个委员会的意见签发。演出通常是在大厅里进行,但不管在何种建筑物内,只要它对公众开放就应严格遵守安全法规,由国民教育部长授权把建筑物用作演出和对演出公司的土地进行租用或转让。

人们也许会认为,纯娱乐性演出的自由是不存在的,因为只有市长事先准允才能实施演出。实际上市长不能仅仅为了公共安宁、公共安全和公共卫生的原因就拒绝这种授权(准允),但他可以有充分的理由拒绝淫秽演出,这并不意味着市长拥有对演出的合法检查权。

(二)戏剧音乐会演出(La représentation théâtre et concert

18和19世纪,各种政权均对戏剧演出行使检查权,在民众的强烈要求下,1906年取消了对戏剧演出的检查,从而打开了演出自由制度的道路(1945年4月13日的法律对此给予确认)。有关纯娱乐性演出的法律对戏剧音乐会演出同样适用。

出于历史的原因,司法制度对戏剧和音乐会演出较纯娱乐性演出给予更多的自由,因为法国资产阶级一向欣赏所谓的高雅演出,认为纯娱乐性演出是庸俗的,对之嗤之以鼻,从而各种立法都给戏剧演出更多的自由。本世纪初,废除了戏剧演出要经事先准允的限制,这使两种形式的演出自由成为现实。但出于公共秩序的考虑,如有绝对必要市长可以行使行政警察权禁止演出,这也是对演出的唯一限制。

1945年的法律还规定:“除非其主人或租用者有国民教育部长的事先授权,戏剧或音乐会演出厅不能用作其他用途,不能拆毁其建筑物。”

五、结语La conclusion

集会自由与法制是对立统一的:自由是在法制下的自由,法制是保护自由的法制。任何国家都不允许危害公共利益的自由的存在;同样,政府制定任何法律,也不能侵犯公民基本人权所享有的自由。在公民争取更大限度的集会自由的同时,当权者会以维护公共秩序为由对集会自由进行限制,法国的集会自由就是在公民的民主权利不断扩大与公共秩序的夹缝中逐渐形成的。和其他公共自由一样,集会自由实际上是个体对国家的“抵抗自由”(la liberté résistance)。然而,集会自由也有一种固有的政治内涵,那就是,公民行使集会自由是为了积极参与国家监督与管理,人民一旦对政府不满或自己的利益被忽视了,便可以用集会的方式宣泄情绪、表达意愿,直接参与民主政治实践。

注释(Les exégèses)

[1]长裤汉(Sans-Culottes)是法国大革命时期对广大革命群众的流行称呼。

[2]传说中古Syracuse 国王德尼(Denys)命令廷臣达摩克利斯(Damoclès)坐在一根马鬃悬挂的剑下,以示帝王多危。比喻随时可能发生危险。

[3]行政警察(la police administrative)是指维护公共秩序,进行城市一般管理的警察;刑事警察(la police judiciaire)是调查犯罪并对犯罪嫌疑人提起公诉的警察。行政警察做的是预防性的工作,刑事警察做的是镇压性的工作。

[4]该判案发生于1924年7月4日,市长行使警察权,禁止一次文学演讲会议,其目的不是维护公共秩序,而是满足一位朋友的要求。这个禁令被最高行政法院撤销。

[5]1830年7月法国占领了阿尔及利亚。阿尔及利亚人于1954年组成民族解放阵线(F.L.N.)并举行全国总起义,爆发了殖民地人民与法国占领军的战争。1962年3月18日,法国总统戴高乐将军与民族解放阵线领导人签署了停战协议。阿尔及利亚于1962年7月1日宣告独立。

[6] Le nouveau code pénal,1994年3月1日生效。

参考文献(La biblio)

[1] La liberté politique et droit de l’homme, Armand Colin Éditeur, Paris, 1995.

[2] DAUTAN, Le droit de réunion, Revue des communes, 1980.

[3] LETTERON, Le juge administratif et la responsabilité du fait des attroupements,RDP, 1990.

[4] M. –R. TERCINET, La liberté de manifestation en France, RDP, 1979.

[5] ALAIN HAMON, Les seigneurs de l’ordre public, Pierre Belfond, Paris, 1991.

[6] GEORGE VEDEL, PIERRE DELVOLVE,DROIT ADMINISTRATIF, Presses Universitaires de France, Paris, 1982.

(作者博客 http://blog.sina.com.cn/zhirong QQ:327954416 Email:liu-zhirong@ qq.com)刘植荣:论法国的集会自由 - 刘植荣 - 刘植荣的博客
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